也许会有人认为，政府只要能将收益用于全体国民，就没有必要禁止政府享有收益权。

只强调道德内涵的基本权利，主张权利的各项内容人人都可达到，但这是不现实的。在对抗正义的理念下，主体行使基本权利的过程也是对抗阶级敌人的过程，基本权利成为约束对方的权力。

(66)蔡宗珍著：《宪法与国家(一)》，元照出版公司2004年版，第54页。公民权利的实现程度是人民与国家关系最好的说明。强制是提升自身精神境界的过程。宪法的规定看似矛盾，内在却高度一致。这种关联构成了认定主观权利的根本标准。

选民是年满十八周岁有行为能力和未被剥夺选举权的公民。要从一般意义上的公民成长为劳动者，就要参加劳动，就要从在劳动中改造开始。王旭：《论自然资源国家所有权的宪法规制功能》，载《中国法学》2013年第6期。

2)在市场化的宪法变迁背景下，国有财产的经营可以采取更为灵活的方式，比如民营化，因为宪法并未明确规定具体经营国有财产的方式。修正的私有财产权理论与公共财产理论不同，对应的是迈耶所提出的公法上的支配权，在法律状态上进行兼容公私法的双阶构造，[40]其前提在于承认公物的私有财产属性，也就是说，在公物身上私有财产权和公共支配权是并存的，在公物所承担的公共目的之外，则该财产可根据私法规定进行处分，但公共目的范围内，公法支配权构成了对私有财产权的限制。对这部分国有财产的规制就不能直接规制于资产，限制其流通，而是对主体的行为加以规制，比如对以公法人形式出现的国家从事民事活动以及对以私法人(国有企业)形式出现的国家进行纯粹营利活动加以规制。与私有财产权以建立消极防御权为旨归，其义务主体为国家公权力不同，国家所有和公共财产的义务主体则是任何组织或个人，私有财产权更重对国家公权力的宪法审查，而公共财产则依循权力的民主逻辑，更加依赖立法的形成。

再加上我国现有关于国家所有的法律规定往往公私法不分、权责不明晰，《物权法》中虽然在第五章第45～57条中规定了国家所有权，明确了私法上的国家所有权，但对于国家所有权的行使却语焉不详，由此产生的问题是：国家所有权是否与私人所有权在权利内容和权利边界上完全一样？私法上的国家所有权其权限是否受到一定额外的限制？这些问题也因为公法层面国家所有规定的缺失而变得无从回答。概念思维用之于法学，便产生出了逻辑涵摄(Subsumtion)的思维模式，[17]并因为法学中建构体系的必要性，而生出概念法学，[18]试图通过确定性的概念将社会生活中的所有相关事实都涵盖在内，并像自动贩售机一样，遇到相关案件，自动得出规范结论，这是一种法学科学性的理想。

肖泽晟：《宪法意义上的国家所有权》，载《法学》2014年第5期。然而这种市场化思维又导向了另外一个极端，国家完全以市场逻辑、经济系统的逻辑经营国家所有之财产，导致的结果是附着于国家所有之上的公共目的的流失，而完全以盈利为主导。国家机关直接支配的不动产和动产(第53条)。依上文所述，从文本、历史变迁和社会现实这三个维度出发，结合国家所有条款的制定目的和八二宪法的体系特征可以得出宪法中的国家所有条款所具备的共同特征：1)国家所有条款应在公共财产的框架秩序(Rahmensordnung)下理解，而不是与《宪法》第13条的私有财产权相结合而成国家所有权。

八二宪法则将自然资源单独规定在第9条，分为两个条款：矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有。自然资源的国家所有在学界备受争论，对这一问题的解读同样需要上升至宪法层面，从而就自然资源进行宪法上的界定，并对国家所有所衍生的权利、义务进行分析。然而，一旦市场化之后，自然资源所承担的公共任务不可避免会受到冲击，如何协调营利性与公共性之间的矛盾，是自然资源国家所有在今天所面临的突出难题，过去三十几年的做法是通过行政命令授权国有企业垄断自然资源经营的方式解决，但国有企业从改革甫一开始便面临国家计划管控与企业自主经营之间的紧张关系，计划经济向市场经济的转型并未消弭这一紧张关系，反而因为市场化而激发出另外一个矛盾，即国有企业对自然资源开发的垄断经营反而加深了国有企业自身固有的顽疾，即国有企业运营本身容易出现的效率低下、权力寻租以及资源浪费等，这因此衍生出另一个问题，即国有企业是否可以通过自身的结构调整而解决上述顽疾？自然资源国家所有是否应向民营企业适度开放？对此问题，应置于国有企业的框架下加以回答，而鉴于国有企业问题的复杂性，对此问题需另行撰文。黄卉：《合宪性解释及其理论检讨》，载《中国法学》2014年第1期。

[12]甘超英：《新中国宪法财产制度的历史回顾》，载《中国法学》2010年第4期。3.宪法的辐射效力 在很多情况下，当立法存在多种解释可能性时，就需要回到宪法，对相关立法进行合宪性解释，此时就需要透过对宪法的解释从而对立法加以解释。

从五四宪法第6条[9]即可看出，自然资源国家所有的条款并非像八二宪法一样独立出来，而是与国营经济条款并列，八二宪法第9条也将自然资源的国家所有界定为全民所有，同第7条有关国有经济的界定相同，可见国家所有条款是与《宪法》第12条社会主义公共财产条款相呼应的，而《宪法》第13条私有财产权条款则与第11条的个体经济、私营经济等非公有制经济相呼应。对于现实中的财产来说，可以区分为实物与资产、固定资产与流动资产等等，但究竟何种财产可以被纳入到法教义学上的国有财产，却需进一步讨论。

[43]在日本学者讨论公所有权的过程中，盐野宏教授也认为采纳何种理论或者叫什么名称并不重要，而应该直接指向制度的核心，也就是说，在否定了公法和私法存在的现在，直截了当地作为公物主体所拥有的所有权(及其他权利根据)的内容拘束性来理解，被认为就足够了。宪法中的国家所有条款(《宪法》第7、9、10、12、16条)应置于公共财产的框架下解读，而非与《宪法》第13条的私人财产权条款联系在一起，否则就会出现一些令人难以解释的逻辑混乱。私有财产权防止的是国家公权力，而公共财产防止的则是个体的非理性，防止任何组织或者个人的破坏。其次是虽有立法但缺乏可操作性，目前立法层面对宪法中国家所有加以具体化(Konkretisierung)[48]最为详细的是物权法，但物权法中的规定毕竟属于私法上的规定，而且缺乏具体的适用细则，导致的结果便是国家财产在多大程度上可进入私法领域、多大程度上受公法限制仍不明确，事实上，物权法对国家所有权的规定强化了国家对国有财产所主张的私法权利，使国有财产的公共义务反而弱化，虽然《公路法》《企业国有资产法》等法律都有相关公法义务附着其上，[49]但对于如何履行公共义务、如何追责等相关问题仍缺乏可操作性。[14]关于国有企业的效率问题可参见刘瑞明：《国有企业的双重效率损失与经济增长：理论和中国的经验证据》，格致出版社、上海三联书店、上海人民出版社2013年版。后者则建立在公物的私有财产权基础之上，也就是所谓的私有公物，原则上允许私人在公共任务之外的私法活动，比如所有权的转移，而所有权转移并不影响附着于公物之上的公共目的。

其次，对国有财产的规制不仅是一个宪法学上的问题，更是行政法学上的问题，宪法提供了一个规范的框架(如立法科学化、基本权利等方面的要求)，但具体的细节则需行政法加以补充，比如水资源和公共道路的特许和利用、国有企业民营化的程序和范围、自然资源开发中的公共考量等问题都需要存在一个完备的行政法教义学体系，而行政法的决定也需面向经济学保持开放性。[16]H.-J.Papier,in：Maunz-Dürig (Hrsg.),GG Kommentar,Art.14,Rn.204ff.; G.Dürig,in:Maunz-Dürig(Hrsg.),GG Kommentar,Abs.Ⅲ Art 19. [17]K.Engisch,Einführung in das juristische Denken,10.Aufl.,Verlag W.Kohlkammer,Stuttgart 2005,S.45ff. [18]K.Larenz,Methodenlehre der Rechtswissenschaft,6.Aufl.,Springer Verlag,1991,S.19ff. [19]围绕延安黄碟案所产生的争论，参见朱苏力：《法理学者看黄碟案》，载中国宪政网2007年12月24日(http://calaw.cn/article/default.asp?id=3021，最后访问时间2015-03-11)。

[44][日]盐野宏：《行政组织法》，杨建顺译，北京大学出版社2008年版，第256页。宪法所明确列举的国家所有类型是有限的，仅包括自然资源城市土地国有企业等几项，但在此之外，还存在其他属于国家所有的财产，比如道路、政府办公大楼、图书馆、国有资产等等，宪法未予明确规定，却不意味着对上述国有财产的规制并不重要，也并不意味着除上述几类之外的国家财产缺乏宪法基础，因为《宪法》第12条的社会主义公共财产可以作为兜底条款将其他的国家财产纳入到规制范畴。

但另一方面，国家所有条款也从完全的政治使命中解放，仅承担法律秩序内的公共任务，此种公共任务的实现与市场化的趋势相结合，而采取更为灵活的手段。之后，随着社会主义初级阶段的确立，活在当下的改革开放适当搁置了对理想目标的过度追求，转向注重现实，当经济系统从以某种理想为预设的政治系统中分化出来并独立运行之后，个体理性就随之得到彰显，而国家理性则退居幕后，个体理性取代国家理性成为八二宪法的核心。

对此所存在的最为朴素的疑问是，既然自然资源属于国家所有，也就是全民所有，为何全民不能无偿使用自然资源，为何石油、天然气甚至水电等资源其价格不断上涨？要想理解这一点，就必须从中国自1978年之后的社会转型谈起，中国从计划经济式的全权国家转型为以市场经济为基础的保障国家，其中一个原因就在于在原来全民所有制和国营经济的体制下，国营企业的活力难以被激发，国家统得过多、体制僵化、承担过多的计划指令任务、无法从经营中获益等都制约了国营企业在经营方面的积极性和能动性，在这种体制下，自然资源的开发利用充满了浪费、效能低下等问题。在现有情况下，对国家所有条款的宪法解读对于弥补部门法之不足、逻辑不畅，填补部门法之漏洞无疑具有相当重要的意义，由此，就有必要强调宪法中国家所有条款对私法、行政法、经济法、甚至刑法中国家所有相关规定的辐射效力。(三)自然资源的一般使用与特殊使用 仅仅通过自然资源概念的宪法界定虽然可以排除自由晒太阳喝西北风的宪法难题，但却不能排除河中取水的问题，因为根据宪法，水流明确属于宪法规制的自然资源，那么一般民众和沿河民众取河水饮用、自己挖掘井水、去河中洗衣等行为是否侵犯了国家的所有权呢？对此问题，同样需要从宪法文本和社会的历史变迁中寻找答案。就此而言，只有在公共财产的视野下才能既保证国有财产开发利用的效率和灵活性，又保证其公共任务的保持。

在私有公物之外尚存在一些公有之物需对其设定特别的公共目的，防止其流入私法交易之中，还存在一些无法被归入民法典中物的概念之内的物同样具备一定的公共属性，需对其加以公法上特别的限定。【摘要】宪法中的国家所有条款至今并未得到足够的重视和认真的分析，但实践中仅仅通过私法规制国家所有权已经难以回应现实的问题，已经有学者开始引入公物等概念，并建构宪法上的国家所有权，但这个分析是仓促的，而且在规范逻辑上难以成立。

由此观之，森林与林木是不同的资源，森林为国有，而林木则可以为个人所有，但必须由县级以上地方人民政府登记造册，发放证书。这一条款对于行政单位国有财产的界定不可谓不详细，但这一概念的问题在于将流动资产固定资产和无形资产统统纳入到国有财产领域，这在事实上并无问题，但在法律中却存在问题，因为流动资产等以货币体现出来的资产是融入到整个市场流通领域的，这部分资产并不能直接服务于公共目的和行政任务之实现，因此对这部分财产的公法规制就并无必要，也缺乏可操作性，比如对于政府采购行为，可以通过法律对政府采购活动本身加以规制，但对于用于采购的资金却并无直接规制的必要。

从文本结构和制宪原意来看，国家所有应纳入到《宪法》第12条的规范体系中。因此，公物的概念就成为一个外延更广泛的概念，但无论是公有之物还是私有之物，其目的都在于为物设定公共目的以防止私法上的任意处分。

[11]这种假定是以个体非理性而国家理性为基础，与自由主义的理性人假定完全相反。而且，该部门规章中的行政单位包含了各级党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关和各民主党派机关，却不包含事业单位，从主体来说，也与行政诉讼中的主体范围难以一致，反而增加了该规章司法适用的难度，也无助于国有财产或者公共财产这一法教义学概念的建构。自然资源国家所有是介于政治系统与经济系统之间的。但《物权法》的规定却更为详细，从第45～58条详细规定了国有财产和集体财产的范围，其中国有财产包括：矿藏、水流、海域(第46条)。

[35]H.J.Wolff,O.Bacho f,Verwaltungsrecht,Bd.I,9.Aufl.,1974,§57 I a 2. [36]O.Mayer,a.a.O.,S.49ff. [37]Papier,a.a.O.,S.6ff. [38]E.Forsthoff,Lehrbuch des Verwaltungsrechts,Bd.I,10.Aufl.,München 1973,S.379. [39]F.Fleiner,Institutionen desDeutschen Verwaltungsrechts,8.Aufl.,1928,S.326. [40]Papier,a.a.O.,S.9ff. [41]Papier,ebd.,S.8. [42]陈敏:《行政法总论》，台北神州图书出版公司2004年第4版，第1009页。【关键词】国家所有 自然资源 公物 宪法规范分析 一、国家所有的规范分析背景 在目前的宪法学研究中，国家所有条款并未得到足够重视，尽管前几年因乌木案和风光立法案[1]这两个案件而有学者开始讨论自然资源国家所有权问题，并试图建构起宪法上的国家所有权，但此类分析一方面想当然地从宪法中的国家所有条款和物权法中的国家所有权直接推出宪法上的国家所有权，[2]从而错误地将国家所有与《宪法》第13条的私有财产权嫁接在一起，忽视了国家所有与私有财产权在本质上的不同，并使国家所有从《宪法》第12条公共财产的规范体系中脱离。

乌木案：2012年春节，四川彭州农民吴高亮在自家门口的河道边发现七根阴沉木(乌木)，最大的长约34米，直径约1.5米，当地政府认为该批乌木是地下埋藏物属国家所有，并奖励吴高亮7万元，后经中国林业科学研究院鉴定，该批乌木是金丝楠木，价值千万，吴高亮认为乌木应属自己所有。有的学者认为由于国家不能等同于政府，因此国家所有权不能限缩为政府所有权，应该从国家所有权中推导出政府的责任与义务。

尽管从法律实证主义和法教义学的角度来看，不需也不必追问自然资源国家所有的原始政治意图，但若要对自然资源国家所有的宪法意义加以诠释，这种追问就是必不可少的。然而如果宪法中的国家所有权不能成立，那国家所有究竟是什么？应该放到何种规范框架中加以分析？对该问题的回答，需要对国家所有条款的制宪背景、1982年之后中国宪法的变迁、国家所有条款在宪法体系中的定位等有所了解，通过上述几方面从而对国家所有条款进行类型化的解读。